Instituirea statului de drept prin Constituţia R. Moldova în vigoare a creat condiţii favorabile pentru întărirea locului şi rolului legii în cadrul procesului de aprofundare a democraţiei şi a legalităţii. Legalitatea este un principiu al statului de drept, conform căruia autorităţile de stat, instituţiile publice şi toţi cetăţenii sînt obligaţi să respecte legea. Respectarea acestui principiu are o importanţă deosebită în însuşi procesul de crea- ţie legislativă.

Cu regret, acest cult al supremaţ iei legii constituie o floare rară prin peisajul tradiţiilor autohtone... Un exemplu elocvent în acest sens este proiectul Codului educaţiei, propus recent discuţiilor publice.

În procesul dezbaterilor din cadrul grupului de lucru şi al grupului de experţi-coordonatori, am promovat cu insistenţă ideea identificării obiectului de reglementare a proiectului Codului educaţiei şi intangibilitatea obiectului de reglementare a Codului cu privire la ştiinţă şi inovare. Cu părere de rău, demersul AŞM nu a fost susţinut şi, drept consecinţă, proiectul propus spre dezbateri are un conţinut difuz din punct de vedere al obiectului de reglementare, fiind incluse de-a valma prevederi referitoare atît la relaţ iile din domeniul educaţiei, cît şi la cele din domeniul cercetare- inovare. Cu toate că ultimul domeniu este reglementat deja de un alt act legislativ în vigoare, ceea ce înseamnă că se dublează legislaţia, fie din neştiinţă, fie în mod premeditat.

Menţionăm faptul că, în scopul instituirii mijloacelor, metodelor şi tehnicilor prin care raporturile sociale iau formă juridică, al realizării unor principii unificate în materie de creaţie legislativă pentru asigurarea elaboră rii şi adoptării unor acte legislative de calitate, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat, la 27 decembrie 2001, Legea privind actele legislative. Legea stabileşte modul de ini- ţiere, elaborare, avizare, expertiză, redactare, interpretare şi ie- şire din vigoare a actelor legislative, precum şi mijloacele, metodele şi tehnicile utilizate în acest sens. În acelaşi timp, pe lîngă prevederile acestei legi, cei interesaţi în elaborarea unor proiecte de acte legislative trebuie să cunoască şi elementele de bază ale legisticii formale, adică a ştiinţei elaborării dreptului.

O parte distinctă a creaţiei legislative o constituie conceptualizarea juridică, prin care se înţelege "realizarea unui produs al gîndirii umane pe calea abstractiză rii". Procesul de conceptualizare este o parte esenţială a procesului de gîndire, iar rezultatele acestuia se fundamentează în noţiuni, categorii, principii şi mecanisme juridice. Nu întîmplător, atunci cînd se iniţiază elaborarea unor acte relevante, procesul de gîndire este precedat de elaborarea unei concepţii. Exemplu serveşte experienţa unor state, aplicată în procesul de elaborare chiar a unei legi similare – proiectul Codului educaţiei. Astfel, Federaţ ia Rusă a iniţiat procedura de elaborare a proiectului de Lege cu privire la învăţămînt abia după adoptarea Concepţiei proiectului Legii federale cu privire la învăţămînt. Pornind de la importanţ a problemei abordate, Concepţ ia a fost adoptată de Comisia Guvernului Federaţiei Ruse pentru creaţie legislativă la 01 iunie 2009.

Documentul menţionat con- ţine date privind: ideea de bază, scopul şi obiectul reglementă rii legislative, cadrul persoanelor asupra cărora se vor extinde reglementările viitoarei legi, drepturile şi îndatoririle noi, inclusiv ţinîndu-se cont şi de cele precedente; locul legii viitoare în sistemul normativ în vigoare; caracteristica generală şi aprecierea stării procesului de reglementare normativă a relaţiilor sociale respective; consecinţele socialeconomice, politice, juridice şi de altă natură care vor decurge din realizarea legii viitoare.

Revenind la proiectul Codului educaţiei, elaborarea căruia a fost iniţiată prin Dispoziţia Ministrului Educaţiei, acesta nu a beneficiat de un suport de conceptualizare. Este adevărat că deja în procesul de elaborare a proiectului, Ministerul Educaţiei a întreprins o tentativă de elaborare a unei concepţii, dar care, din motive necunoscute, aşa şi nu s-a încununat cu succes.

În absenţa unui atare document de reper, a fost imposibil ca noţiunile, categoriile, principiile şi construcţiile juridice care formează cuprinsul acestui proiect de Cod să devină lianţii sistemului juridic naţional. Şi aceasta are loc în situaţia în care Legea privind actele legislative (art. 13) stabileşte că iniţierea procedurii de elaborare a unui act legislativ este precedată de analiza ştiinţifică a consecinţelor politice, sociale, economice, financiare, juridice, culturale, sanitare şi psihologice ale reglementărilor, în comparaţie cu cele ale legislaţiei comunitare. Această investigaţie ştiinţifică trebuie să finalizeze cu determinarea obiectivelor şi a domeniului de intervenţ ie juridică, stabilind mijloacele necesare atingerii acestor obiective.

Lipsa unei Concepţii a generat mari dificultăţi legate anume de obiectul de reglementare al acestui Cod sau, exprimîndu-ne mai simplu, nu este clar ce probleme îşi propune să rezolve Ministerul Educaţiei. Precizăm în context că în raport cu obiectul de reglementare juridică, actul legislativ trebuie să cuprindă o reglementare completă, care să epuizeze toate aspectele pe care le implică o astfel de reglementare şi, în acelaşi timp, să nu includă norme care au un alt obiect de reglementare, precum este în cazul nostru domeniul ştiinţei.

Potrivit art. 25 din Legea privind actele legislative, titlul actului legislativ trebuie să fie laconic şi să exprime cu claritate obiectul reglementării. Din titlul proiectului Codului educa- ţiei rezultă că obiectul de reglementare a acestui act legislativ este constituit din relaţiile sociale care apar şi se desfăşoară în sfera educaţională. Capitolul I din proiect intitulat "Domeniul de reglementare" are însă un conţinut difuz şi nu permite stabilirea cu exactitate a obiectului de reglementare a acestui act. Proiectul nu respectă regula generală: un singur act legislativ - un singur obiect de reglementare. Exemplu ne stă devierea de la acest principiu în încercarea de a oferi reglementări în domeniul cercetărilor ştiinţifice. Astfel, în Capitolul V. Cercetarea ştiinţifică în învăţămîntul superior, art. 105, proiectul încearcă să ofere reglementări primare în cadrul relaţiilor sociale care formează obiectul de cercetare al Codului cu privire la ştiinţă şi inovare, precum: formele de organizare a cercetării ştiinţifice, modul de organizare şi desfăşurare a cercetării ştiin- ţifice în instituţia de învăţămînt superior, finanţarea cercetărilor în învăţămîntul superior de la bugetul de stat.

Acest exemplu demonstrează faptul că în procesul de elaborare a proiectului nu s-a ţinut cont de necesitatea coordonării legislaţiei, adică de punerea în acord a elementelor componente ale sistemului legislaţiei R. Moldova, eliminînd contradicţiile, redundanţ ele, lacunele legislative şi paralelismele. De asemenea, pentru a se asigura integrarea organică a proiectului Codului educaţiei în sistemul legislaţ iei R. Moldova era necesară corelarea dispoziţiilor sale cu principiile generale ale dreptului, cu prevederile constituţionale, cu actele legislative în vigoare cu care se află în conexiune, inclusiv cu Codul cu privire la ştiinţă şi inovare, cu tratatele internaţionale la care RM este parte şi cu dreptul comunitar.

În aceste condiţii, devine esenţială asigurarea unei compatibilităţ i perfecte între dispoziţ iile proiectului Codului educaţ iei şi ale Codului cu privire la ştiinţă şi inovare. Cu părere de rău, proiectul supus discuţiilor publice nici pe departe nu întruneş te respectiva condiţie. În susţinerea acestei afirmaţii, venim doar cu un singur exemplu. În art. 25 se menţionează urmă toarele: "Funcţiile de promovare a politicilor de cercetare, inovare şi transfer tehnologic la nivel naţional, de management general al cercetării sînt exercitate de Agenţia Naţională pentru Cercetare, Inovare şi Transfer Tehnologic, instituită prin hotărîre de Guvern" şi care apare în paralel cu Consiliul Suprem pentru Ştiinţă şi Dezvoltare Tehnologică - organ executiv al Asambleei AŞM. Aceste dispoziţ ii ale proiectului Codului educaţ iei intră în flagrantă contradicţ ie cu următoarele prevederi din Codul cu privire la ştiinţă şi inovare: art. 71 alin. (1) "Academia de Ştiinţe, unica instituţie publică de interes naţional în sfera ştiinţei şi inovării, este coordonator plenipotenţiar al activităţ ii ştiinţifice şi de inovare, cel mai înalt for ştiinţific al ţării şi consultantul ştiinţific al autorităţ ilor publice ale Republicii Moldova"; cu art. 72 alin. (2) "Academiei de Ştiinţe i se deleagă competenţele Guvernului în sfera cercetării-dezvoltării, precum şi rolul de coordonator în promovarea inovaţiilor şi transferului tehnologic"; cu art. 73 privind prerogativele AŞM acordate în temeiul Acordului de parteneriat cu Guvernul; cu art. 85, care stabileşte principiile generale de constituire a Consiliului Suprem pentru Ştiinţă şi Dezvoltare Tehnologică; cu art. 86, privind atribuţiile Consiliului Suprem.

În scopul asigurării LEGALIT- ĂŢII, a compatibilităţii dintre aceste două acte legislative şi în vederea evitării haosului juridic, se impune redactarea textului proiectului de Cod şi excluderea reglementărilor paralele, care intră în contradicţie cu prevederile Codului cu privire la ştiinţă şi inovare în vigoare. Este bine ştiut că cea mai importantă parte a actului legislativ o constituie partea dispozitivă. Articolul constituie elementul structural de bază al părţii dispozitive, acesta trebuie să prezinte un caracter unitar, să exprime o singură dispoziţie. Un articol eterogen, care încalcă ideea expusă, este o nereuşită tehnică, pentru că acesta va fi citat cu dificultate, iar eventualele trimiteri ce s-ar face la acesta, în alte texte, ar lăsa loc de echivoc. Cu regret, proiectul pus în discuţie abundă în astfel de articole "enigmatice". Pentru exemplificare, revenim la art. 25 din proiectul Codului educaţiei, care, în alineatele (7) şi (8) conţin dispoziţii care contravin legisla- ţiei în vigoare.

În procesul de elaborare a unor acte legislative trebuie să se ţină cont şi de necesitatea operării unor legături exprese între textul acestuia şi alte acte normative. Aceste relaţii de complementare se realizează prin intermediul normelor de trimitere. Operaţiunea în cauză poate fi aplicată doar în cazul în care reglementarea juridică a institu- ţiei juridice respective este supusă unui regim juridic deja reglementat printr-un alt act normativ. Prin urmare, nu se permite abuzul unor astfel de trimiteri. Contrar acestui principiu, proiectul Ministerului Educaţ iei abundă în trimiteri la alte acte normative, parte din care nici nu există în realitate. Pentru buna informare a cititorului, precizăm că în 94 de articole (din 166) ale proiectului Codului educaţiei se face referire la regulamente, alte legi şi acte normative în 130 de cazuri. Atunci ce fel de COD este acesta?! Culmea cinismului şi a lipsei de respect faţă de savanţii AŞM este că în acest proiect cu norme de trimitere-record, demne de Guinness Book, nu se face nici o trimitere la Codul cu privire la ştiinţă şi inovare, Lege în vigoare din anul 2004.

Pe lîngă aspectele eviden- ţiate, proiectul Codului educa- ţiei conţine şi alte lacune, inadvertenţ e de tehnică legislativă, care nu fac cinste unui stat de drept. Recomandăm autorilor proiectului să ţină cont de argumentele şi observaţiile AŞM şi să elimine toate ambiguităţile ce ar afecta conţinutul de fond al viitorului act legislativ.

În încheiere, aş dori să-i dau replica ce se impune ministrului Educaţiei, Leonid Bujor, care, la 12 mai 2010, a acuzat public – la JURNAL TV – AŞM, inclusiv pe mine, precum că în procesul de elaborare a proiectului Codului educaţiei nu ar fi prezentat propuneri concrete. Nu este adevărat! Am înaintat mai multe propuneri, inclusiv în forma unui aviz pe care l-am transmis personal doamnei Nadejda Velişco, secretar al Grupului de experţicoordonatori, am propus îmbunătăţiri inspirate din legislaţia României şi a Franţei în domeniul educaţiei. Dar nimeni nu a dorit să audă vocea şi poziţia AŞM, zarurile fuseseră aruncate cu mult înainte de a se purcede la elaborarea proiectului, fapt ce ne-a determinat să părăsim şedinţele grupului de lucru. Nu este corectă nici afirmaţia ministrului Educaţiei precum că la elaborarea proiectului Codului au participat 64 de specialişti şi experţi, deoarece parte din aceştia au figurat doar pe liste, fără a contribui nemijlocit la procesul de elaborare a acestui act. De exemplu, deputatul Liliana Palihovici, fiind desemnată în calitate de membru al Grupului de experţi-coordonatori, n-a fost prezentă la nici una din şedin- ţele acestuia.

Prin urmare, proiectul Codului educaţiei este, în fond, un produs al Ministerului Educaţiei şi fiecare dintre factorii de decizie urmează să-şi asume riscul consecinţelor.

dr. hab. în drept, prof. univ.
Ion GUCEAC,
membru al grupului de experţi-coordonatori pentru elaborarea Codului educaţiei

www.saptamina.md, ediţia de vineri, 21 mai 2010, pag. 8