Scopul studiului: Operarea unor analize și elaborarea unor recomandări privind soluțiile juridico-politice viabile și benefice pentru soluționarea crizei politice.
Demiterea Guvernului Republicii Moldova prin moțiunea de cenzură din 5 martie 2013 și depunerea demisiei la 8 martie, curent, solicită expres declanșarea procedurii de identificare a unui candidat pentru suplinirea funcției vacante de Prim-ministru.
Art. 98, alin.(1) din Constituția Republicii Moldova prevede că Președintele desemnează un candidat după consultarea fracțiunilor parlamentare. Poziția Președintelui trebuie să fie echidistantă și de arbitru pentru a asigura maximal corectitudinea și a elimina orice doză de subiectivism de natură să pericliteze funcționalitatea instituțiilor puterii de stat.
Dificultatea situației de criză este amplificată de mai mulți factori, printre care mai importanți:
1. Lipsa unei majorități parlamentare conturate, dat fiind că fost denunțat acordul Alianței pentru Integrare Europeană. Inițierea și votarea moțiunii de cenzură ce a pus în evidență faptul că Guvernul nu are acoperire politică în Parlament și prin urmare, nu mai există o majoritate parlamentară, dar ea trebuie creată;
2. Analiza și evaluarea prevederilor constituționale la capitolul curgerea termenelor privind formarea și investirea unui nou Guvern denotă că Republica Moldova ar putea rămâne fără Guvern plenipotențiar o perioadă mai îndelungată;
3. Problema se agravează, în această ordine de idei, că pentru moment Curtea Constituțională este în situația unei disfuncționalități și deci, 1) - nu poate realiza interpretarea normelor constituționale, în speță a unor sintagme precum „poate”, „cel puțin” conținute în art. 85 Dizolvarea Parlamentului din Constituție și 2) – în cazul imposibilității formării Guvernului, când Președintele Republicii Moldova poate să dizolve Parlamentul, Curtea Constituțională, în conformitate cu prevederile art.135, alin.(1), lit. f) din Constituție, va trebui să constate circumstanțele care justifică dizolvarea Parlamentului, prerogativă care în situația în care, actualmente, Curtea nu întrunește cerințele vizate în art.136 din Constituție, rămâne irealizabilă.
4. Guvernul demisionat, potrivit prevederilor art.103 din Constituție, îndeplinește numai funcțiile de administrare a treburilor publice, situație care având o întindere exagerată, ar avea un impact negativ asupra situației social-economice interne, dar ar periclita și relațiile externe, inclusiv privind onorarea angajamentelor Republicii Moldova față de partenerii externi, mai ales vis-a-vis de parcursul european.
În context venim cu unele abordări vizavi de gestionarea crizei politice prin prisma cadrului legal constituțional:
1. Care sunt acțiunile de mai departe ale Președintelui Republicii Moldova privite prin prisma rolului său activ în formarea unui nou Guvern?
Aflându-ne în situația unui guvern demis prin moțiune de cenzură, este firesc să apară întrebarea – care sunt acțiunile de mai departe pe care trebuie să le întreprindă instituțiile administrației publice centrale pentru formarea unui nou guvern.
Articolul 98 din Constituție stabilește că Președintele RM desemnează un candidat pentru funcția de Prim-ministru după consultarea fracțiunilor parlamentare.
Actualmente, în Parlamentul Republicii Moldova nu există o majoritate parlamentară conturată, dat fiind că a fost denunțat acordul Alianței pentru Integrare Europeană. Din situația creată la moment, rezultă că Președintele Republicii Moldova urmează să consulte fracțiunile parlamentare. În realitate însă, s-a creat impresia că Președintele Republicii Moldova a dat anumite semnale partidelor din Alianța pentru Integrare Europeană; se are în vedere faptul că imediat după votarea moțiunii de cenzură, Președintele a avut discuții cu reprezentanții anumitor partide politice, ocolind alte partide și fracțiuni parlamentare; imediat după votarea moțiunii de cenzură, Președintele Republicii Moldova are scurte întrevederi cu liderii a două partide: Partidul Democrat (PD) și PLDM . Ulterior, apar informații în mass-media, precum că Președintele Republicii Moldova a invitat pentru consultări liderii a trei partide parlamentare. Ulterior, se confirmă faptul că într-adevăr au avut loc consultări doar cu 3 fracțiuni parlamentare.
Considerăm, că o soluție viabilă ar fi ca Președintele țării să adopte o poziție neutră. Președintele Republicii Moldova trebuie perceput de societate și fracțiunile parlamentare în calitate de arbitru echidistant și corect cu toți și cu fiecare în egală măsură, fără a-și arăta anumite preferințe sau subiectivism de natură să pericliteze buna funcționare a instituțiilor statului și să diminueze încrederea publicului în una din atribuțiile esențiale ale instituției prezidențiale – cea de mediator.
Astfel, prevalându-se de rolul de șef al statului (consacrat în art.77 din Constituție), dar și în spiritul valorilor europene, dl Președinte al Republicii Moldova urma să demareze consultările cu liderul celei mai numeroase fracțiuni parlamentare, care la moment este cea a Partidului Comuniștilor din Republica Moldova și care constă din 34 de deputați. Atenția, nu se îndreaptă asupra partidului respectiv, cât mai degrabă, asupra acelor cetățeni care și-au dat votul pentru această formațiune politică, adică 677,069 mii alegători (sau aproape 40 la sută din toți alegătorii) , care ar putea să resimtă o anumită neglijență.
Într-o anumită perspectivă, pentru a evita astfel de situații, se cere amendarea Constituției prin dispoziții de natură să limpezească lucrurile și să elimine ambiguitățile. În acest sens, conform practicilor internaționale și europene din domeniu, Președintele țării, în efortul său de demarare a consultărilor privind investirea guvernului, apelează la partidul care a acumulat cele mai multe mandate în alegerile parlamentare. Este o abordare clasică și conformă principiilor democrației reprezentative.
Prin urmare, pentru a evita astfel de incoerențe, este binevenit ca actualul Parlament să modifice conținutul art.98, alin.1 din Constituție integrându-se sintagma „..partidul cu cele mai multe mandate sau majorității parlamentare (în cazul în care deja există un acord de constituire a acestei majorități…”.
După operarea de modificări, conținutul art.98, alin.1 ar fi următorul: „După consultarea partidului cu cele mai multe mandate sau majorității parlamentare (în cazul în care deja există un acord de constituire a acestei majorități), Președintele Republicii Moldova desemnează un candidat pentru funcția de Prim-ministru”.
Astfel, Președintele țării, ori de câte ori va exista necesitatea desemnării unui guvern, se va adresa fie partidului care a acumulat cele mai multe mandate, fie unei majorități parlamentare formate după alegerile parlamentare și consfințită printr-un acord scris.
2. Care ar trebui să fie atitudinea fracțiunilor parlamentare față de Președintele Republicii Moldova – mediatorul dintre partidele politice?
Legislația în vigoare dar și bunul simț îl obligă pe fiecare cetățean să aibă respect față de instituția prezidențială și respectiv față de persoana care a fost aleasă în funcția de Președintele al RM. Cu atât mai mult, acest respect trebuie arătat și cultivat de către elita politică, de către partidele politice aflate la guvernare.
În situația în care Constituția conferă Președintelui Republicii Moldova rolul decisiv în numirea Guvernului , el evoluând în ipostaza de mediator între forțele politice, actorii politici urmează să se abțină de la declarații ce ar putea fi catalogate drept tentative de presing asupra Președintelui.
Or, criza nu poate fi de o durată scurtă sau lungă, ci doar de o durată specificată de dispozițiile Constituției RM și legislația în vigoare.
În altă situație, Președintele RM este forțat să adopte poziția unei fracțiuni parlamentare, cu riscul de a fi demis.
3. Care este termenul legal, în interiorul căruia poate fi investit noul Guvern?
În principiu, Constituția RM operează cu sintagma de „45 de zile”. Să vedem în ce context este folosit termenul respectiv.
Astfel, în conformitate cu art.85, alin.2 din Constituție , Parlamentul poate fi dizolvat, dacă nu a acceptat votul de încredere pentru formarea Guvernului, în termen de 45 de zile de la prima solicitare și numai după respingerea a cel puțin două solicitări de investitură.
Dispozițiile art.85 urmează a fi coordonate cu prevederile art.98, care în alin.2 prevede expres: „Candidatul pentru funcția de Prim-ministru va cere, în termen de 15 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului de activitate și a întregii liste a Guvernului”.
Din cele menționate mai sus vom desprinde 2 aspecte: „…45 de zile…” și „…cel puțin 2 solicitări…”.
Cu referire la termenul de „…45 de zile…” Curgerea acestui termen va începe din momentul ce candidatul la funcția de Prim-ministru desemnat de Președintele Republicii Moldova, se va adresa cu un demers oficial Parlamentului RM pentru a obține votul de încredere. Teoretic, aceasta ar putea să se întâmple în a 15-a zi de la desemnarea sa în calitate de candidat. În acest caz, ar fi mai corect ca legiuitorul, în textul constituțional, să opereze cu sintagma de „…60 de zile…”, deoarece în ultimă instanță cam atâta ar putea dura întreg procesul de desemnare a Guvernului. La aceste 60 de zile trebuie să mai adăugăm și perioada îndelungată de consultații și negocieri de până la desemnarea candidatului la funcția de Prim-ministru. Spre exemplu, dacă Președintele RM va purta negocieri până la 1 aprilie 2013 și abia atunci va înainta un candidat; rezultă că Republica Moldova va avea un Guvern nefuncțional de la 8 martie până la 1 aprilie. La care se mai adaogă încă 60 de zile (15 zile pentru candidatul desemnat și apoi încă 45 de zile pentru Parlament), adică 2 luni. Și dacă tot nu se mai ajunge la un consens în Parlament – se declanșează alegerile parlamentare anticipate, după care aceiași procedură de investire a Guvernului. Din aceste calcule aproximative rezultă că perioada de existență pentru Republica Moldova fără un Guvern funcțional ar putea fi perpetuată pentru un termen destul de îndelungat: de la 75 de zile până la circa 180 de zile în cazul provocării alegerilor anticipate. Este clar, că această perioadă, ar putea fi marcată de unele consecințe nefaste pentru Republica Moldova.
Privitor la cea de-a doua sintagmă – „…cel puțin 2 solicitări…”. Un calcul simplu ne demonstrează că în interiorul termenului de 15 și 45 de zile pot avea loc maximum 3 tentative de investitură a guvernului. Astfel, în ipoteza unor negocieri dure dintre partide, există totuși o șansă ca din 3 tentative, până la urmă să fie desemnat candidatul care va reuși să coaguleze în jurul programului său de activitate o majoritate parlamentară.
Concluzie: dacă partidele parlamentare nu se vor grăbi să acorde vot de încredere guvernului și candidaturii prim-ministrului propuse de Președintele RM, în jurul datei de 1 iunie 2013 (cu aproximație, în funcție de data când are loc prima desemnare a candidaturii prim-ministrului de către Președintele RM) ar putea fi dizolvat Parlamentul.
Cu regret, chiar dacă este perfect legal, un termen de aproape 3 luni de zile de existență a Republicii Moldova fără de un Guvern funcțional poate aduce anumite prejudicii atât pe plan internațional, cât și pe plan intern: paralizie în funcționarea instituțiilor statului și probleme de realizare eficientă a intereselor și aspirațiilor populației.
4. Care este locul și rolul Președintelui RM în cadrul crizei politice actuale?
Suntem conștienți de faptul că într-o republică parlamentară precum este Republica Moldova, rolul președintelui de țară nu este atât de nuanțat precum în cazul regimurilor prezidențiale.
Totuși, considerăm că cadrul legal existent oferă șefului statului pârghii eficiente de a media diferite crize și situații tensionate.
Președintele Republicii Moldova se afla în exercițiul funcției de 1 an de zile (se va împlini la data de 23 martie 2012). În toată această perioadă au existat mai multe probleme, atât la nivel de Guvern, cât și la nivel de Parlament care au guvernarea. Or, printr-o participare mai activă a Președintelui RM în viața politică, s-ar fi putut atenua anumite situații de criză și într-o ipoteză mediatizată poate nici nu se mai ajungea la criza politică de astăzi.
Instituția prezidențială este abilitată cu un potențial constituțional vast de mediator, fapt care ar permite ca Președintele să fie tratat de cetățeni drept un pilon al acestei societăți, un garant adevărat și eficient al suveranității, un apărător al valorilor democratice și în ultimă instanță – un arbitru imparțial și echidistant dintre forțele politice din țară și în special cele din Parlament.
5. Care este statutul juridic de mai departe al miniștrilor din Guvernul supus moțiunii de cenzură?
Cu privire la această situație, există cadru legal care reglementează cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului. Astfel, potrivit prevederilor art.100 din Constituție funcția de membru al Guvernului încetează în caz de demisie, de revocare, de incompatibilitate sau de deces.
Legea cu privire la Guvern, prevede expres că „…Funcția de membru al Guvernului și împuternicirile membrului Guvernului încetează în cazul demisiei, revocării, incompatibilității funcției sau decesului…”.
În ce privește revocarea, ea poate avea loc doar în anumite situații și anume: „…în cazul în care unul din miniștri nu își exercită atribuțiile conform legislației, Prim-ministrul este în drept să înainteze Președintelui Republicii Moldova propuneri privitor la revocarea acestui ministru…”.
6. Care sunt limitele competențelor Guvernului supus moțiunii de cenzură?
Prevederile constituționale sunt explicite în ce privește definirea limitelor legale de activitate a Guvernului demis. Astfel, se menționează că Guvernul își exercită mandatul până la data validării alegerilor pentru noul Parlament.
Din punctul de vedere al competențelor sale, Guvernul, în cazul exprimării votului de neîncredere de către Parlament sau al demisiei Prim-ministrului îndeplinește numai funcțiile de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.
Prin urmare, îndeplinirea funcțiilor de administrare presupune faptul că Guvernul pierde dreptul legal de a emite actele prevăzute de Constituție și anume: hotărâri, ordonanțe și dispoziții.
Vizavi de dispozițiile constituționale și de situația creată cu referire la competențele Guvernului demis, avem o remarcă.
Dispozițiile legale enunțate mai sus sunt totalmente în concordanță cu legislația și practicile statelor Uniunii Europene.
Totuși, în cazul Republicii Moldova, care se află la o etapă complicată de transpunere în viață a opțiunii de integrare europeană, care încă nu se remarcă prin cultură politică se cere a interveni cu anumite modificări în cadrul constituțional existent.
Așa cum s-a arătat mai sus, teoretic și legal, ar putea exista situații când Republica Moldova nu are un Guvern funcțional pentru o perioadă lungă de timp, situații, care în cazul nostru, ar putea genera anumite prejudicii atât pe plan internațional, cât și pe plan intern: paralizie în funcționarea instituțiilor statului și probleme de realizare eficientă a intereselor și aspirațiilor populației.
În situația în care Republica Moldova are anumite obligațiuni față de organismele internaționale și o agendă internă încărcată, existența pasivă a unui Guvern „cu mâinile legate” nu face decât să blocheze anumite procese care ar putea aduce ratări pentru țară și pentru cetățeni, iar unele dintre aceste ratări să fie ireversibile. De aceia, dacă după toate eforturile întreprinse, Republica Moldova, se va pomeni în cazul imposibilității formării Guvernului, atunci soluția viabilă este oferită de Constituția RM – art.85, alin.(1) – Președintele RM poate să dizolve Parlamentul, urmând alegerile anticipate (considerăm că sintagma poate capătă o altă conotație sub imperiul existenței pasive a unui Guvern demisionat); or, prea întinderea perioadei de existență cu un Guvern al cărui mandat a încetat, devine plină de riscuri, amenințări, incertitudini.
În ipoteza unor asemenea situații în viitor, venim cu propunerea de a modifica cadrul constituțional existent. Se propune ca în textul Constituției să se facă mențiunea că în cazul situațiilor când intervine demiterea Guvernului, pe lângă funcțiile de administrare, Guvernului să i se permită dreptul de a emite hotărâri, ordonanțe și dispoziții doar în sferele ce vizează angajamentele Republicii Moldova față de partenerii străini și realizarea vectorului de integrare europeană.
Bineînțeles, modificarea cadrului constituțional impune asistența experților în materie, pentru o înrâurire reușită a normelor în sistemul coordonatelor democrației și doctrinei constituționale.
7. Care este rolul opoziției în depășirea crizei politice din Republica Moldova?
Cu regret, opoziția nu conștientizează pe deplin limitele responsabilității sale față de cetățeni și față de țară.
Situațiile, când opoziția se plasează în extreme: fie stabilește coaliții cu guvernarea, fie respinge absolut totul ce vine din partea guvernării – nu fac decât să dezorienteze cetățenii și să prejudicieze interesele poporului și dezvoltarea statului.
În contextul crizelor politice, pentru opoziție, este imperativă reconceptualizarea rolului și locului în raport cu actul de guvernare, precum și abordarea responsabilă a acțiunilor sau inacțiunilor sale.
Respectiv și Președintele țării urmează să antreneze activ opoziția parlamentară în rezolvarea sarcinilor statului și depășirea crizelor politice. Toate aceste activități se pot realiza în baza unui scop și deziderat comun pentru întreaga societate – cel de dezvoltare prosperă a Republicii Moldova și integrare în Comunitatea Europeană.
În lumina celor abordate mai sus, sunt formulate următoarele
CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI:
1. Președintele Republicii Moldova, în efortul de depășire a crizei politice, urmează să-și fortifice rolul său de arbitru și mediator între forțele politice, fiind corect, neutru și echidistant în raport cu toate fracțiunile parlamentare.
2. Operarea modificării în Constituția Republicii Moldova (art.98, alin.1), care ar institui obligația Președintelui RM de a desemna un candidat pentru funcția de Prim-ministru doar după consultarea partidului cu cele mai multe mandate sau majorității parlamentare (în cazul în care deja există un acord de constituire a acestei majorități).
3. În situații de criză politică, liderii partidelor politice urmează a se abține de la acțiuni, presing și discursuri agresive la adresa instituției prezidențiale, oferind posibilitate Președintelui RM să-și exercite datoria constituțională.
4. Chiar dacă Constituția RM operează cu termenul maxim de 45 de zile de investire a Guvernului, în realitate acest termen, în cazul în care partidele politice evită consensul, tergiversează adoptarea unei soluții pozitive, poate fi de 60 de zile sau chiar si mai mare (în situația în care va eșua prima candidatură la funcția de Prim-ministru).
5. Dacă în termenul de 45 de zile de la prima solicitare de investire a Guvernului nu se reușește coagularea unei majorități parlamentare, Parlamentul poate fi dizolvat, cu condiția că au fost respinse cel puțin 2 solicitări de investitură (sintagma poate semnifică că decizia privind dizolvarea Parlamentului este în discreția Președintelui Republicii Moldova). În realitate, cadrul constituțional existent oferă posibilitatea teoretică pentru 3 solicitări de investitură, fapt care oferă șanse suplimentare de identificare a unui compromis între fracțiunile parlamentare.
6. În situația în care va continua tensionarea situației, inclusiv prin declarațiile liderilor politici și, de eschivare de la dialog, fapt care ar determina imposibilitatea formării și investirii Guvernului, devine viabilă doar soluția de dizolvare a Parlamentului, după care alegerile anticipate.
7. Președintele Republicii Moldova, în pofida rolului său redus de sistemul politic parlamentar, dispune totuși de pârghii constituționale eficiente de a media situația de criză politică. Considerăm ca instituția prezidențială din Republica Moldova urmează să valorifice la maximum potențialul constituțional, în special cel de mediator, de garant al suveranității, de apărător al valorilor democratice și în ultimă instanță – de arbitru imparțial și echidistant dintre forțele politice din țară.
8. În baza mai multor argumente venim cu propunerea de a modifica cadrul constituțional existent; în textul Constituției să se prevadă, că în cazul situațiilor când intervine demisia Guvernului, pe lângă funcțiile de administrare, Guvernul să fie abilitat cu dreptul de a emite hotărâri, ordonanțe și dispoziții doar în sferele ce vizează angajamentele Republicii Moldova față de partenerii străini și realizarea vectorului de integrare europeană.
9. Opoziția urmează să reconceptualizeze rolul și locul său și să abordeze cu responsabilitate acțiunile (inacțiunile) sale. Respectiv și Președintele țării urmează să antreneze activ opoziția parlamentară în rezolvarea sarcinilor statului și depășirea crizelor politice.
Institutul de Cercetări Juridice și Politice
al Academiei de Științe a Moldovei
Telefon de contact:
Dr. hab. Valeriu Cușnir
27-05-37, 54-67-72 |
